中高山贫困地区发展
农村村级集体经济的五大难点及对策
中共旬阳县委组织部

发展壮大农村村村级集体经济，解决村级组织“有钱办事”的问题，是增强农村基层组织的凝聚力和战斗力的必然选择，也是巩固和完善农村双层经营机制，保证和促进农村经济以更快速度和更高质量向前发展的必由之路。在村级组织经过三年集中整顿和近两年的创建竞赛活动，“有人办事”和“有章理事”的问题基本得到解决后，“无钱办事”已经成为当前影响村级组织整体工作效能最突出的制约性因素之一。
由于区位条件的原因，我县农村村级集体经济呈现出明显的垂直分布差异。浅山地区依托有利的“三边”（铁路边、公路边、河道边）区位优势，集体经济已有一定实力和较大发展潜力；中高山贫困地区则由于各种因素制约，集体经济实力普遍十分薄弱，发展的困难条件也相对较多。因此，我县农村村级集体经济薄弱主要表现在中高山地区，只要解决了这一地区村级组织“无钱办事”的问题，全县村级组织“有钱办事”的能力就会有一个根本性的飞跃。
基于这种认识，我们就中高山地区发展壮大村级集体经济问题进行了调研。通过接触乡、村干部，我们发现这一地区发展壮大村级集体经济存在五大难点，并提出了五项对策：
一、主观障碍多：组织推动势在必行
目前相当数量的乡村干部，在主观上程度不同地存在着不利于发展壮大村级集体经济的思想障碍，突了表现在“三不搞”，即不愿搞、不会搞、不敢搞。有的认为当前全国都在大力发展非公有制经济，讲发展集体经济与“大气候”相悖，因而“不愿搞”；有的将发展集体经济完全等同于兴办村组工业企业，认为中高山地区信息不灵，交通闭塞，办企业没路子，发展壮大集体经济无处下手，表现为“不会搞”；的的则消极吸取计划经济体制下村办企业盈少亏多的教训，用老思维看新事业，害怕“搞砸了”无法向村民交待，因而“不敢搞”。
很明显，上述主观障碍将成为影响当前发展壮大村级集体经济无形阻力，必须通过强有力的组织推动措施，这项工作才能得以健康进行。
1、深入进行思想发动。在乡、村领导班子中进行发展壮大村级集体经济的思想大教育、大发动。通过教育，使基层干部认识到解决“有钱办事”的问题，对于全面提高农村基层组织建设的整体水平，对于增强村级组织的凝聚力、号召力和战斗力，对于巩固党在农村的领导地位和基层政权的工作基础，对于推动农村经济的深入发展所具有的重大作用，增强发展壮大村级集体经济的紧迫感和主动性。
2、全面实施“富村工程”规划。按照“千、百、十”工程的总体要求，制定我县“富村”规划，提出更为清晰、具体、可行的奋斗目标、工作思路和措施，并作为农村基层组织建设的重点，全面组织实施，彻底改变这项工作总体上的“顺其自然”状态。
3、层层落实工作责任。将发展壮大农村村级集体经济，列为县委、县政府考核乡镇党委、政府年度经济工作、党建工作的基本指标和乡镇考核村级班子年度工作的硬任务。根据形势的发展，调整完善党员领导干部党建联系点“五个一”的内容，将解决“有钱办事”列为“五个一”的重点考核指标。同时，要把能否发展壮大村级集体经济作为考核乡镇干部政绩大小、村干部是否称职和选拔任用乡村干部的重要标准。
二、发展路子窄：资源开发大有作为
中高山贫困地区发展壮大集体经济与城镇郊区相比可供选择的门路不多，如果把眼光仅仅局限在计划经济条件下单纯兴办村组工商企业上，几乎看不到有前景的发展路子。但是，如果开阔思路，走出“集体经济”等于“村办工业”的思维定势，就完全可以找到很多适宜于自身的发展路子。
1、确立资源开发的整体思路。中高山地区就整体而言，在目前的经济发展阶段和低水平市场融入条件下，不能再走兴办村、组工商企业的老路子。要增强村有“资源性资产”的经营意识，走以山地为主的资源综合开发路子，把目光集中在村、组所有的荒山、林地、耕地、河滩等土地资源以及水利资源、矿产资源和丰富的劳动力资源上。从某种意义上讲，拥有山地资源，就拥有永不枯竭的财源。我县在这方面起步较早或已经起步的石门乡曹家沟村、赤岩镇黄泥坪村和沙阳乡、公馆乡都采取了这种思路，曹家沟村收到良好效果，其他地方前景喜人。
2、抓住“山川秀美”工程机遇，开发经营林特业项目。要紧紧抓住“山川秀美”这一历史机遇，充分利用国家各项优惠政策，加快集体荒山、荒地的开发经营，改造更新次生林，以新的经营模式兴办集体林场、果园、苗圃，发展林果业、林药业和其它林特业。
3、抓住新一轮水利建设高潮来临机遇，开发经营水利项目。兴修经营水利灌溉工程、人畜饮水工程、治河造田工程和水产养殖工程。
4、抓住新的财源项目建设机遇，经营高效产业项目。因地制宜，围绕具有区域优势的产业项目采取多种联营形式，发展壮大集体经济。
5、抓住西部大开发机遇，开发经营矿产业、建材业、劳务业。有不少村具有良好的矿产资源，可以借助外来资本进行联合开发；有不少村砂、石、粘土资源丰富，可以抓住国家和地方工程建设上马的机遇，经营建材业。有条件的地方，还可以组织承包其中的土建工程。
三、启动资金少：“隐性资产”潜力巨大
缺乏充足的启动资金是兴办村组集体经济产业又一只“拦路虎”，这也是许多乡、村对发展壮大集体经济信心不足、顾虑重重的重要原因。应当承认，中高山地区集体家底薄，能够实际支配使用的资金大多在几千元左右，单独搞投入较大的项目确实“力不从心”。但是也应当认识到，在发展壮大集体经济的初始阶段，我们需要韧劲，不要幻想“一口吃成大胖子”，一味追求“大”项目，要坚持“有多大脚，穿多大鞋”，选择“短、平、快”项目，逐步积累，滚动发展。另一方面也要看到，发展壮大集体经济，投入的方式很多，只要充分合理利用集体的各类资产，就可以大大降低现金的投入。
现在问题是，有不少乡、村干部对集体资产概念理解太窄，只看到通常所说的存款，而对支配权属于集体的其它具有重要经营价值或增值功能的“隐性资产”视而不见。我们认为，对下列五类资产，只要认真管理，充分利用、经营，可以在很大程度上弥补新办村组产业启动资金不足的问题。
1、实物性资产。比如属集体所有的房屋、设备、设施等，既可以创造条件开展经营，也可以根据需要转换为现金。
2、资源性资产。如集体耕地、林场、荒山、河滩、水面、村组公路两侧的土地等。村组这种类型的资产潜力很大，但家底并不是太清，而且管理漏洞很多，应当进行清理并经过法定程序予以确权。仁河口乡曾在开展“小四清”活动中，共清理占种集体“黑地”100余亩，“农转非”后应收回集体所有的土地70余亩。一个小乡尚且如此，其它地方的状况就可以想象。赵湾镇高坡村党支部组织群众沿村组公路栽植狮头柑折合面积达到100亩，从这一例子可以看到这类资源性资产的开发潜力非常大。
3、债权性资产。目前，相当数量的村组，一方面可用资金很少，而另一方面群众欠交集体的各类款额和私人挪用集体的资金数量又较大。据农经部门统计，近年来，全县村、组集体组织拥有的应收款项总额达上千万元，占流动资产总额的1/3，平均每村两万多元。如果乡镇党委、政府出面，帮助、支持村组行使“债权人”权利，清收各项债务，那么，所谓兴办村组产业缺乏启动资金的问题就可以基本解决。
4、转移性资产。长期以来，国家通过各种渠道以各种方式面向村组的投入很多，今后，随着“山川秀美”工程和“西部大开发”的机遇，这类投资可能更多。按照有关规定，这部分投入以“转移”的方式转变为“集体资产”。值得注意的是，这种资产目前大多都以“撤葫椒面”的方式分散到受益农户，如果今后能够讲究“使用方法”，它可以在发展壮大集体经济中发挥不可忽视的作用。
四、缺乏好机制：村户联营前景广阔
传统体制下集体经济低效的经营机制导致集体企业日益萎缩，普遍经营亏损，是不少乡、村干部至今仍然不敢放开手肢兴办集体产业的“心里阴影”，也是目前集体经济发展步伐严重滞后的深层原因。解决这个问题的根本，是找到一种符合市场经济规律，适应农村生产关系，具有良好内在经营机制的经营模式。
根据我县几个地方的实践探索，我们认为，“村户联营”可以作为当前中高山地区兴办集体产业项目的首选模式，在更大范围内推广。并随着实践的深化不断完善形式、丰富内涵。这种模式有以下几种具体方式：
1、农户以土地、农家肥和“产中”管理的劳务作为股份，集体以籽种、化肥和其他农用工业品为股份，共同经营，净收入按约定比例分红。沙阳乡各村就是以这种方式与农户联合经营“地膜黄姜”的。
2、集体以荒山、国家扶持或自购的种苗为基础，由若干农户各自分别承包一定面积负责栽植和经营管护，在挂果期来临后，由农户按约定向集体上缴定额利润。公馆乡有几个村在经营板栗园时采取了这种方式。
3、集体以国家扶持或自购树种、其他货币投入作为股份，农户以土地和“中间管护”劳务作为股份，经营苗圃，净收益按约定比例分成。
4、集体负责土地和其他经营支出，雇请有劳动能力的贫困户负责产中一切劳务，按约定标准给付工资，净收益全部留归集体。赤岩镇黄泥坪村就是以这种方式经营黄姜的。
5、集体以国家扶持兴修灌溉工程，落实专人经营，依规定收取水费，按水费收入比例提取工资，净收益归集体；同时，集体负责工程维护材料的支出费用。仙河乡黄泥村兴修的灌溉工程就准备以这种方式经营。
村户经营作为一种经营模式，之所以被各地不约而同的选用，是因为采用这种方式可以保持农村基本政策特别是土地承包关系的稳定，既比较好的发挥了集体和农户各自的优势，又避开了双方单独经营可能遇到的困难和劣势，尤其是因为形成了集体和农户两个利益主体的相互制衡关系，有利于形成良好的激励和约束机制，保证经营质量，提高经济效益，较好克服计划经济条件下集体企业传统经营模式的弊端。
实行“村户联营”，核心是将“产中”过程中的经营管护责任通过利益纽带传递落实到农户，避免或降低“第三者”对经营成果的侵占，造成集体利益的损失，减少经营风险。因此，在具体实践中，村、户双方要通过契约科学界定双方的权利义务及其相应的责任。任何一方大“产中”阶段要加强监督、指导和必要的服务；要严把“产品”出售关，防止集体收益因农户“暗箱”操作发生流失。
五、环境不宽松：政策措施应当倾斜
政府及有关方面对村办产业缺乏必要的经济支持和政策保护，发展过程中的困难得不到及时有力的解决，也是村级集体经济发展极度缓慢的重要原因。对这一点，乡、村干部有着共同的感受。我们认为，农村经济虽然以家庭经营为基础，但集体经济仍然是双层经营体制不可缺少的层次，国家在政策上应当采取必要的措施支持集体经济的发展壮大。集体经济实力强了，既有利于农村主导产业的发展，增强公有制经济对农村经济的引导、调节能力，又有利于农村基层组织、合作经济组织协助政府实现农村宏观和中观经济目标的调控意图。根据级、村干部的意见和发展集体经济面临的困难，我们认为，在政策机制及扶持考虑以下几点：
1、有偿性的财政支持。建议从财政系统支配的资金以及农业开发和农口部门用于扶持农村生产的专项经费中“切块”建立“集体产业开发基金”，以贴息或低息贷款的形式专门用于扶持发展壮大集体经济，其使用、管理原则和方法另行制定。
2、可操作的政策保障。在涉及集体、农户与第三方经济权益的政策性规定中，对集体经济权益的实现应当充分考虑和具有可操作性。比如，公馆乡根据不少村具有矿产资源的实际，在矿产资源的联合开发中，明确规定了应当提取一定比例的资金作为集体收益。我们认为，这种做法应当在同类经济活动中推广并由县级行政层次以规范性文件确定。
3、积极的财税政策。在深入调查、准确把握村情的基础上，乡镇根据各村的自然条件、经济发展潜力和现状将本乡镇财政税收年度任务科学合理地分解到村，乡镇对本制定出切合实际的具体考核措施，年终根据各村超额完成情况按照一定比例兑现返还，所返还的收入一部分作为对村组干部的奖励，一部分留作村集体收入，实施“财税返还到村”。实行这种办法，是在不加重农民负担的前提下，按照多劳多得、按绩取酬的原则，建立以财政任务到村、税收征管到村、产业建设责任到村、报酬与贡献挂钩的村组干部考核奖励机制，以保证村集体经济收入来源的稳定性，同时有利于提高村组干部待遇，激发农村干部队伍活力。从我县甘溪、棕溪等乡镇的探索实践看，这一办法将是今后从政策、机制层面解决农村集体经济薄弱问题的主要途径。